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法学研究:农村集体经济组织成员资格认定的立法抉择

发布时间:2019-05-14 点击次数: 次 来源:互联网整理,仅供参考
  摘 要: 为应对农村集体经济组织成员资格的国家立法滞后于社会实践的难题,当前主要是通过地方立法、人民法院文件和村规民约来确立农村集体经济组织成员资格的认定标准,这造成了规范效力层次低且缺乏制定依据、社区自治程度高而缺乏有力制约、认定标准不统一而缺乏基本共识的困境。导致成员资格认定困境的主要根源在于集体资产的功能定位不清、社区自治的组织性质混淆和利益分配的公平观念不彰。针对此种现象,通过平衡强制与自治理念,应当在国家立法中确立以户籍为原则、以基本生存保障为补充的农村集体经济组织成员资格之取得与丧失标准。
 
  关键词: 农村集体经济组织; 成员资格; 认定标准; 户籍; 基本生存保障
 
  农村集体经济组织是我国一种特有的经济组织形式,当前政策和法律对该种经济组织形式多有规定,但均未明确其民事主体地位。为便利农村集体经济组织从事民事活动,促进农村集体产权制度改革的顺利展开,确保农村集体经济组织成员的财产权利得以实现,《民法总则》第 99 条确认农村集体经济组织为特别法人,这是我国民事主体制度立法的一大创举。由于立法过程中各界对于如何拟订农村集体经济组织的成员资格之认定标准存在巨大分歧,致使《民法总则》在农村集体经济组织成员资格认定规则方面留下空白,而成员身份的不明确必将造成农村集体经济组织难以在实践中独立存在及正常运转,确立其为特别法人的制度功能的实现也会大打折扣,以致其继续被村民委员会取代成为常态。本文拟从农村集体经济组织成员资格之认定的现状分析入手,探讨当前各种认定规则之得失,从而提出认定农村集体经济组织成员资格的建议方案,以期对未来农村集体经济组织立法完善有所裨益。
 
  一、农村集体经济组织成员资格认定的现实困境
 
  作为特别法人的农村集体经济组织,是农民集体作为民事主体在法律上的存在形态,农村集体经济组织的成员是其人格要素,尽管现行法对于农村集体经济组织成员权有零散规定,但农村集体经济组织成员资格的认定标准之法律规制却严重滞后于农村社会实践,全国性统一立法至今付之阙如。在国家层面的立法未对农村集体经济组织成员资格的确认和丧失标准进行明确规定的情况下,农民权益极易受到侵害,且司法救济渠道不畅,维权之路艰辛,甚至受到侵害时救济无门。而为了应对国家相关立法缺位之弊病,提升各自管辖区域的农村社会的治理水平,解决实践中出现的大量有关农村集体经济组织成员资格之纠纷,当前各地主要通过以下三种方式对农村集体经济组织成员资格予以认定: (1) 地方性法规或地方政府规章,如《广东省农村集体经济组织管理规定》《浙江省村经济合作社组织条例》《湖北省农村集体经济组织管理办法》等,还有很多省在制定的实施《农村土地承包法》的相关规定中明确了农村集体经济组织成员资格的认定标准。(2) 最高人民法院和省市高级人民法院制定的指导意见,如最高人民法院《第八次全国法院民事商事审判工作会议( 民事部分) 纪要》( 2016 年 11 月 30 日) 、天津市高级人民法院《关于农村集体经济组织成员资格确认问题的意见》( 津高法民 一 字〔2007〕3 号) 、陕西省高级人民法院《关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件讨论会纪要》、重庆市高级人民法院《关于农村集体经济组织成员资格认定问题的会议纪要》( 渝高法〔2009〕160 号) 等。( 3) 村规民约、村民自治章程以及村民会议或者村民代表会议的决定( 以下简称“村规民约”) ,如有学者对涉及农村集体经济组织成员资格认定的裁判文书进行分析发现,与村规民约有关的案件占到 48%。可见,国家统一立法的迟滞并不能使农村集体经济组织成员资格纠纷自然 “消化”,来自农村社会实践的巨大压力逼着各方主体“各显神通”。然而,细致分析上述相关规范可知,我国农村集体经济组织成员资格之认定标准的法律规制面临着如下三个方面的现实困境。
 
  根据我国《立法法》的规定,宪法具有最高的法律效力; 法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章; 行政法规的效力高于地方性法规、规章; 地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章; 省、自治区的人民政府规章的效力高于本行政区域内设区的市、自治州人民政府规章。当前,在农村集体经济组织成员资格的认定标准方面,施行于全国的法律和行政法规均处于缺位状态,现有的规范性文件主要是地方性法规和地方政府规章、最高人民法院出台的民事司法政策和地方法院发布的“司法解释性质文件”,它们的规范效力层次低极为明显。更为关键的是,这些规范性文件的出台没有制定的法律依据。
 
  第一,以地方性法规和地方政府规章规定农村集体经济组织成员资格的认定标准超越了立法权限范围。在我国,地方性法规可以作出规定的事项包括三类: 其一是为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项; 其二为属于地方性事务需要制定地方性法规的事项; 其三为在全国人大及其常务委员会专属立法权之外,国家尚未制定法律或行政法规的事项。农村集体经济组织成员资格的认定规则属于民事主体制度的组成部分,该事项应当归入民事基本制度的范畴,根据《立法法》第 8 条和第 9 条的规定只能制定法律或授权国务院制定行政法规; 同时,2017 年中央一号文件( 即《国务院、中共中央关于深入推进农业供给侧结构性改革,加快培育农业农村发展新动能的若干意见》) 要求 “抓紧研究制定农村集体经济组织相关法律”; 根据 2018 年 12 月 29 日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国农村土地承包法〉的决定》,新的《农村土地承包法》第 69 条更是规定: “确认农村集体经济组织成员身份的原则、秩序等,由法律、法规规定。”可见,有关农村集体经济组织成员资格的认定规则不应当被认定为地方性事务。此外,我国尚未针对农村集体经济组织成员资格问题予以立法,现行相关地方性法规也不是为了执行法律或行政法规。因此,当前对农村集体经济组织成员资格予以确认的地方性法规超越了立法权限。地方政府规章与地方性法规不同,地方政府规章的制定必须有上位法依据,而在有关农村集体经济组织成员资格的法律尚未出台的情形下,以地方政府规章对其进行规范欠缺立法依据更是显而易见。
 
  第二,最高人民法院出台的民事司法政策和地方法院发布的“司法解释性质文件”不具有司法解释的效力。在我国,司法解释权由最高人民法院和最高人民检察院享有。最高人民法院《第八次全国法院民事商事审判工作会议( 民事部分) 纪要》属于司法政策,尽管对各级法院在处理相关案件时具有一定的指导意义,但不具有司法解释的效力。天津市、陕西省和重庆市高级人民法院发布的处理农村集体经济组织成员资格纠纷的文件,在性质上属于地方法院制定的“司法解释性质文件”。对于地方法院是否能够发布司法解释性质的文件,最高人民法院的态度从最初“不宜制定”转变为“明确赋权”,但最终国家在《立法法》第 104 条第 3 款中对此予以坚决否定。由此可知,当前各级法院制定的确认农村集体经济组织成员资格的规则均超越了各自权限范围,不具有法律效力。
 
  由于我国农村集体经济组织成员资格认定的统一性法律规则缺失,实践中社区自治又备受重视,故以村规民约方式确立农村集体经济组织成员资格的认定标准极为普遍。根据《村民委员会组织法》的规定,应当“由村民依法办理自己的事情,发展农村基层民主,维护村民的合法权益”。农村集体经济组织成员资格与农村集体经济组织成员权密切相关,而农村集体经济组织成员权作为一种高位阶的权利,其资格认定因极其重要而超出了“村民自己的事情”之领域,使得以村规民约作为农村集体经济组织成员资格之认定标准的规范依据不合时宜,从而需要就此制定法律。但在法律及行政法规对农村集体经济组织成员资格的认定保持“沉默”时,为了解决以成员资格认定为前提的集体土地承包、宅基地分配、征地补偿款分配、集体收益分配以及各种集体利益享有等纠纷,农村集体经济组织以村规民约设定农村集体经济组织的成员资格之认定标准,的确有不得已的苦衷,同时也是面对实践难题时的一种合理处置方式。
 
  在村庄资源集体所有的情形下,每一个农村集体经济组织都是一个独立的利益共同体,这个利益共同体能够为自己的成员提供的各种利益有限,因而产生了以村规民约严格认定成员资格的需求,一些弱势群体在村规民约中被剥夺了农村集体经济组织的成员资格,其中最典型的表现就是“外嫁女”现象。如广东省惠州市惠城区桥东办事处文头岭村 38 位出嫁女,由于户籍政策等原因出嫁后户口仍在文头岭村,她们承担了应尽的各种义务,但村委会召集了由极少数党员、村民代表参加的村民代表会议,决定出嫁女们不享有集体经济组织的成员待遇。正因为弱势群体在农村集体经济组织的成员资格之享有及利益分配中处于不利地位,最高人民法院在《第八次全国法院民事商事审判工作会议( 民事部分) 纪要》中指出,要慎重认定农村集体经济组织成员资格的丧失,注重依法保护妇女、儿童以及农民工等群体的合法权益。可见,在经济利益的驱动下,部分村规民约在确立农村集体经济组织的成员资格时,脱离了“不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”的法律制约,变成了“多数人的暴政”,加之国家尚未确立有关农村集体经济组织成员资格之认定的统一法定标准,村规民约在该领域的“失控”至今也未能得到有效的遏制。
 
  (三) 认定标准不统一,缺乏基本共识
 
  自 18 世纪开始,欧洲大陆各国开始以民法典取代原来散见各地的习惯法、领地法、宗教法等,满足了民事交易的规范需求,其中借此宣示和稳定其 统 一 的、无 上 的 主 权 具 有 更 为 重 要 的 意义。我国《立法法》第 8 条第( 八) 项中规定 “民事基本制度”只能制定法律,也承担着一项重任,即“保证国家经济和社会生活的和谐、有序,维护和促进国内市场的统一”。农村集体经济组织成员资格的认定是农村集体经济组织法人制度的组成部分,属于民事主体制度范畴,对其作出统一规范符合《立法法》第 8 条第( 八) 项的规定之精神。
 
  然而,当前有关农村集体经济组织成员资格之认定的各种规则大相径庭。在地方性法规和地方政府规章中,《广东省农村集体经济组织管理规定》第 15 条规定以“特定身份+户籍+履行相应义务”为一般标准,以“村民自治确定”为补充标准;《浙江省村经济合作社组织条例》第 17 条确立了 “户籍+多因素”的一般标准,第 18 条规定了无户籍人员的保留成员资格标准,第 19 条规定了“村民自治确定成员资格或保留成员资格”的标准; 《湖北省农村集体经济组织管理办法》第 15 条确立了“户籍+年龄”的单一标准。在各级法院出台的文件中,最高人民法院《第八次全国法院民事商事审判工作会议( 民事部分) 纪要》强调以“生活状况+户籍+基本社会保障功能”为认定标准; 天津市高级人民法院《关于农村集体经济组织成员资格确认问题的意见》则以“户籍+生产、生活”为一般标准,以“基本生活保障”为补充标准; 陕西省高级人民法院《关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件讨论会纪要》除明确“生产生活 +户籍+形成权利义务关系”为认定的一般标准外,还明确了“视为具有成员资格”和“丧失成员资格” 的条件,其中在“视为具有成员资格”和“丧失成员资格”的认定标准中为村民自治留下了一定的运作空间; 重庆市高级人民法院《关于农村集体经济组织成员资格认定问题的会议纪要》以“固定的生产生活+生活保障+户籍”为成员资格认定的基本原则,同时也对成员资格的取得与丧失、几类特殊人员成员资格的认定作出了规定,只是其中没有明确村民自治发挥作用的范围。在以村规民约确认农村集体经济组织成员资格的情形,各农民集体之间同样差异明显,如对于集体资产起源的认知,有的以劳动贡献为主,有的以土地贡献、劳动贡献与村籍为主,有的以天赋村籍为主,这些农村集体经济组织在对其成员进行股份配置时,潜藏着不同的成员资格认定标准。从上述分析可知,尽管“户籍”在农村集体经济组织成员资格的认定标准确定方面具有显著地位,但“户籍”之外的考量因素却杂乱无序,而且欠缺“户籍”也并不是必然就不能具有农村集体经济组织的成员资格。可见,农村集体经济组织成员资格的认定标准在农村社会实践中缺乏基本共识。
 
  任何问题的生成都离不开一定的语境,对该问题的理解和解决也必须结合这一语境展开。当前,农村集体经济组织的成员资格之认定标准问题在农村集体经济组织法人制度构建之中可谓至关重要,与保护农村集体经济组织及其成员的合法财产权益也息息相关,但就当前实践中践行的各种认定标准来看,各界对农村集体经济组织的成员资格的法定化并没有给予足够的重视,反而对以村规民约确定农村集体经济组织之成员资格的规范模式存有较多期待,以致农村集体经济组织的成员资格之认定标准在统一化方面一直处于停滞状态。尽管对于何种原因造成我国农村集体经济组织之成员资格的认定面临困境,学界尚未就此达成共识,但从农村集体经济组织的立法现状和农村社会所处的时空环境来看,导致其成员资格认定困境的主要根源有三个方面。
 
  农村集体经济组织是一种特殊的民事主体,其资产是通过农业合作化运动由农民个人所有转变为集体所有后逐步积累起来的,其拥有的最重要的资产是土地。尽管作为特别法人的农村集体经济组织的职能较为特殊,却依然是人的集合体,故其存在基础是成员,而在农民集体这种主体形态之下,作为成员的农民与集体财产尤其是集体土地有着更为特别的关系。可见,农村集体经济组织成员资格的认定标准之确立不能与集体土地所有权制度相分离,而且因土地资产的集体所有是农村集体经济组织产生的主要缘由,故集体土地所有权的制度功能是确立成员资格之认定标准的重要考量因素。
 
  作为一种财产,集体土地首先具有经济功能,确认农村集体经济组织法人地位的一个重要目的就是加强其财产权利的保护,发展壮大集体经济,防止在农村集体产权改革中因主体缺位而造成集体资产流失,并促使集体资产在市场经济中得到有效实现。然而,仅注重土地所有权的经济功能之发挥,单方面强调所有权主体的意志与利益,突出所有权主体绝对支配和处分客体物的权利,这是近代民法以主观权利模式构建的所有权制度之体现,其忽视了作为权利客体的物应当承担的社会功能。在我国,农村土地关涉到农民生存、农业稳定、粮食安全、生态文明建设等方方面面,其不仅具有经济功能,而且具有政治功能和社会功能,由此也就决定了经营管理农村土地的农村集体经济组织不是一个单纯的经济组织,而是一种综合性组织。我国 1999 年《宪法修正案》第 15 条对《宪法》第 8 条第 1 款作出修改,规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”,其中“统”是指集体统一经营,即增强农村集体经济组织的生产服务、协调管理、资产积累等功能,尤其强调需增强农村集体经济组织对农户的服务功能,这种功能定位正是农村集体经济组织作为综合性组织的表现。正如有学者指出: “一旦集体财产所承担着除经济职能外的其他社会职能时,就不能简单地套用市场经济主体行动方式去评价集体经济组织自治行为的合理性”,可见,《民法总则》将农村集体经济组织定位为“特别法人”的确事出有因。
 
  我国地域辽阔,农业自然资源在不同地域呈现不均衡分布,“按照农村土地等集体资产归属,农村集体资产在村、组两级分属 60.4 万个村、 495.5 万 个 组 的 集 体 经 济 组 织 成 员 集 体 所有”,这些村组本身也非千篇一律,而是各具特色,这种状况为以地方立法和村规民约方式因地制宜地确定农村集体经济组织成员资格的认定标准提供了支持。但是,无论是土地的社会主义公有制对其法律实现之要求,还是基于农村集体经济组织拟达成的多元化的制度功能,这些方面在全国农村地区并不会因处于不同的农村集体经济组织而具有不同的表现。而且,农村集体经济组织成员与土地有依附关系,与农民的身份也有依附关系,并与其他法人组织的成员在加入自愿、退出自由方面存在本质区别。可见,试图将农村集体经济组织完全置于市场经济的“大海”之中,并以区域差异或村组差异为由而任凭地方立法或村规民约来处理农村集体经济组织的成员资格之认定,只不过是对农村集体经济组织的经济功能的片面强调和过分强化。当然,不能完全漠视农村集体经济组织具有的经济功能,其毕竟要在市场经济中“遨游”,且作为社团法人的一种类型的农村集体经济组织在运作中也不可能与社团自治 “绝缘”。因此,在确定农村集体经济组织的成员资格之认定标准方面,应当以统一化、法定化为主导,同时辅之于社团自治( 村规民约) ,以便适当凸显不同农村集体经济组织的独特性。
 
  (二) 社区自治的组织性质混淆
 
  农村集体经济组织成员资格的国家立法滞后,意味着“国家一方面通过对土地、自然资源的集体所有的确认将村民们制度性地凝聚在一个小共同体内,另一方面又没有给这个小共同体提供相关的秩序型构规则”,故采用社区成员自治的方式解决农村集体经济组织成员资格的认定便成为一种不得已的选择,但实践中确认农村集体经济组织成员资格时的社区成员自治却并非农村集体经济组织的成员自治,这是一个不可忽视的基本前提。
 
  农村集体经济组织属于社区性组织,在《民法总则》颁布之前,其民事主体地位长期未定,全国只有 24.4 万个村、77.4 万个组建立了农村集体经济组织,且缺乏统一、规范、具体的名称和组织形式,以致已成立的农村集体经济组织也难以真正从事民事活动。当前以村规民约形式确定农村集体经济组织成员资格的社区成员自治组织主要是村民自治组织即村民委员会,其法律依据为《村民委员会组织法》,而农村集体经济组织和村民委员会在性质方面存在显著区别。村民自治与家庭联产承包责任制一样,都是农民的自我创造,同样源于包产到户之急需。包产到户后,农村原有的利益格局被新的农地经营体制打破,导致社会秩序激烈动荡,原有秩序中的组织和干部难以支撑新的秩序之建立,当时的农村干部在新形势下或者放任不管,或者束手无策,或者无能为力,农民只得为摆脱困境以追求幸福生活而自觉组织起来,村民自治制度于是应运而生,后该创举被《村民委员会组织法》以法律形式固定下来。
 
  村民委员会是基层群众性自治组织,其“办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安”。在我国农民集体尚未建立农村集体经济组织的村庄,由村民委员会代行集体资产的经营管理职能不仅极为普遍,而且为我国现行法所确认。在 2010 年《村民委员会组织法》修订时,农业部曾指出全国有 60%的行政村的村民委员会与村集体经济组织合一。村民委员会在实践中的确发挥了巨大功效,但毋庸讳言,村民委员会作为群众性自治组织,因各种政府任务的约束致使其“三个自我”“四个民主”的制度精神没有被落到实处。而且,“当村集体的‘所有人角色’更多的是为完成政治上职能时,所有者的角色就当然为公法所吞没”。因此,《民法总则》将农村集体经济组织和村民委员会作为两种不同的特别法人类型予以规范,尽管两者在组织和功能上有一定的重合,但农村集体经济组织是集体土地所有权的主体,而村民委员会承担的是自治职能,只有在农村集体经济组织未建立的农民集体方由村民委员会代行其职能,其中农村集体经济组织承担的职能之实现以经营管理集体资产为基础。可见,实践中以村民自治代替农村集体经济组织的成员自治处理农村集体经济组织成员资格之认定问题,混淆了这两种社区组织自治的法律性质。
 
  自从 1978 年开始,我国农村土地制度改革主要受“重效率、轻公平”的制度理念指导,无论是 “两权分离”制度的确立,还是后续大力推行土地承包经营权物权化、“增人不增地,减人不减地”政策和承包地“三权分置”政策等,都可以说是这一制度理念的直接反映。“重效率、轻公平”的制度理念虽然具有一定的历史合理性,但“误解了社会发展的目的性,将效率、物质财富而不是人本身作为社会发展的终极目的性”。农村集体经济组织成员享有的成员权即法律上所谓的社员权,其包括共益权与自益权,其中共益权是参与农村集体经济组织事务的权利,自益权是受领或分享农村集体经济组织财产利益的权利。农村集体经济组织是集体土地所有权主体,尽管其成员属于公有制经济组织中的个人,但是成员权益的实现并不一定以拥有该组织财产的所有权为前提,成员权是兼顾公有制经济组织和该组织中的个人之利益的一种可选择的法律形式。农村集体经济组织具有的公有制经济组织属性在拟订其成员资格的认定标准方面应当得到贯彻。
 
  在欠缺统一的法定标准的情形下,利益分配的公平观念淡薄对合理的农村集体经济组织成员资格之认定标准的确立具有窒碍作用,尤其是在以村规民约确立成员资格的认定标准时更为突出。公平观念淡薄的主要表现为:
 
  第一,从横向来看,农村社会的弱势群体没有得到公平对待。这主要体现在,农村妇女在农村集体经济组织成员资格的认定过程中处于不利状态。新中国为实现男女平等做了大量工作,也取得了极为显著的成绩,但农村地区歧视女性的现象还在一定范围内存在,她们享有的合法土地权益频遭侵害; 与农村妇女一样,上门女婿( 入赘男) 享有的合法土地权益也没有得到充分保障。不论是对农村妇女的合法土地权益的侵害,还是对上门女婿的合法土地权益的剥夺,以村规民约的形式将他们排除在农村集体经济组织的成员范围之外是一种常用手段。
 
  第二,从纵向来看,代际公平基本被忽视。这主要体现为不给予新生人口相应的土地权益,虚化其成员权利,或将成员权固化从而将未来人口框定在农村集体经济组织的成员范围之外。对于农村集体经济组织成员而言,分配承包地是其应享有的一项重要财产权利,但在“增人不增地,减人不减地”政策和土地承包经营权到期续包制度背景下,新生人口丧失了分配承包地的机会,从而在一定程度上架空了他们拥有的成员资格的现实价值。还有一些地方在推进农村集体资产股份制改革时,通过实行股权固化的静态管理模式,从根本上扭曲了成员资格的本质。如北京市昌平区阳坊镇东贯市村采取“增人不增股,减人不减股”的办法处理特殊群体的股份问题,股份可以继承,但不得对外转让。在这种情况下,新生人口即便取得本村户籍,在本村生产生活,从而取得了农村集体经济组织的成员资格,但其却并非当然享有基于农村集体经济组织成员权所分配的各种财产利益。在新生人口的成员资格与农村集体经济组织的财产利益之分享资格完全脱钩的情况下,他们取得的成员资格与农村集体经济组织的成员资格将存在本质上的不同,细究之其反而与《村民委员会组织法》第 13 条规定的“村民”资格相仿。可见,采用此种认定标准来确认新生人口的农村集体经济组织成员资格,仍然是一种与公平分享农村集体资产之利益相悖的标准。
 
  总之,在确立农村集体经济组织之成员资格的认定标准时,寄希望于通过地方立法和村民自治彻底解决成员资格认定之难题不切实际,最为有效的方式就是以国家立法确定统一的成员资格之认定标准,为地方立法和村规民约设定必要的边界,也为司法实践明确具体的规则。
 
  三、农村集体经济组织成员资格认定标准之立法设计
 
  农村集体经济组织的成员资格之认定不仅是集体土地所有制实现的主体基础,也是充分保障作为农村集体经济组织成员的农民之合法财产权益的关键。当前地方立法和村规民约所拟定的成员资格认定标准“五花八门”,不符合全国经济社会发展“一盘棋”的思路。针对此种现象,应当在国家立法中通过平衡强制与自治理念对认定成员资格的考量因素进行选择,以便加强成员资格认定标准的规范化和统一化。
 
  农村集体经济组织是一个具有地域性特色的社会共同体,其由高级农业生产合作社经人民公社时期的“三级所有,队为基础”的组织结构演变而来。在高级农业生产合作社时期,农村集体经济组织的成员仅包括年满 16 岁的劳动农民和能够参加社内劳动的其他劳动者,即成员资格的取得以具有劳动能力为基础; 在人民公社时期,随着《户口登记条例》的施行,农村集体经济组织的成员资格与其户籍挂钩,也就是具有某一农村集体经济组织的户籍的农民即被认定为该农村集体经济组织的成员。以户籍作为认定农村集体经济组织成员资格的标准自人民公社时期以来延续至今,由于这种认定标准的确具有现实合理性,且简便而易于判断,故在我国现行地方性法规和地方政府规章、最高人民法院司法政策和地方法院发布的司法解释性质文件以及村规民约中,基本上均将户籍作为认定成员资格之一般标准时的主要因素。
 
  当前,在农村集体经济组织的成员资格之认定规则中,已经较少采用以户籍为依据的单一标准,而多采用包含户籍在内的复合标准,有的增加了年龄标准,有的要求须具备特定身份,有的强调应履行相应的义务等。为了便于农村居民理解农村集体经济组织之成员资格的认定标准,并增加该标准的可操作性,在立法中以“户籍”这一单一要素作为成员资格认定的一般标准,更为可取。
 
  随着社会经济的不断发展,农村社区发生了翻天覆地的变化,且不同区域、不同村庄均独具特色乃客观存在,故以“户籍”作为认定农村集体经济组织成员资格的唯一标准必定滋生弊端,因此有必要对该认定标准作出适当的修正。由于成员资格的认定事关农村集体经济组织的顺畅运行和财产权益的公平分配,故在户籍之外考量哪些因素不可不慎重为之。Scott 在研究东南亚一些地区的农村土地制度时指出,当人均土地资源极少时,农民的理性原则是以生存安全为第一要素,其经济决策以生存伦理而不是经济伦理为基础。我国有学者也主张: 农民集体成员往往以本农民集体的土地为基本生存保障资源,对农村土地采取集体所有的形式,目的正是为了保障每一个农村居民能够平等地获得生存保障资源,这可以说是集体土地所有制的基本功能。可见,在农村集体经济组织之成员资格的认定中引入基本生存保障因素,从而以此对单一的户籍标准进行修正,确立成员资格认定的特殊标准,极具现实意义。由于我国农村人多地少、人地矛盾十分突出,为了避免出现部分农民获得多重保障而妨碍稀缺土地资源的公平享有,必须限定一个农民只能是一个农村集体经济组织的成员。从我国当下农村社会的具体情况来看,该特殊标准应当包含以下内容:
 
  第一,取得农村集体经济组织成员资格的特殊规则。以农村集体经济组织所有的土地作为基本生存保障资源,且不具有其他农村集体经济组织之成员资格的下列人员,即便暂时不具有本农村集体经济组织的户籍,也应当被认定具有本农村集体经济组织的成员资格: (1) 本农村集体经济组织成员的子女,包括婚生子女、非婚生子女和养子女、形成抚养关系的继子女。在我国农村家庭承包经营责任制实行的初期,承包地强调人人有份,说明农村集体经济组织对其成员的新生子女承担着一定的社会保障职能,这在农村集体经济组织之成员资格的认定中应当得到体现。(2) 户籍迁出的在读大学生和服兵役人员。由于在读大学生和连续在读的研究生都属于未落实工作单位的学生,他们没有收入来源,而农村入伍的义务兵和初级士官复员后,政府也不负责安排工作,他们的基本生活保障均须由农村集体经济组织的土地及其他集体资产承担,故应认定他们是本农村集体经济组织的成员。(3) 原为本农村集体经济组织成员的服刑人员。服刑人员承担的是刑事责任,其应当享有的民事权利没有被依法剥夺,而农村集体经济组织成员权属于一种民事权利,其中一些权利也能够为服刑人员所享有,故服刑人员的成员资格应当保留。(4) 成年农村集体经济组织成员的配偶,包括新娶进的媳妇和“入赘男”。 (5) 依农村集体经济组织之法人章程规定或经农村集体经济组织之成员大会的决议接纳为成员的人员。其中第(4) 、(5) 种情形中的人员并非当然具有成员资格,他们成为农村集体经济组织的成员应当具备以下条件: 其一,如果是其他农村集体经济组织成员的,应当先退出原农村集体经济组织; 其二,尊重其意愿,由他们向新的农村集体经济组织提出加入的申请; 其三,向新农村集体经济组织出资,因为农村集体经济组织的成员资格与该农村集体经济组织的财产利益之分享密切相关,这部分人员从新的农村集体经济组织无偿取得利益将对其他成员的利益产生重大影响,而且还可能导致该农村集体经济组织人员过度膨胀,因而需要进行一定的制约。(6) 依据法律规定或者执行国家移民政策接纳的人员。对于这类人员的加入,农村集体经济组织不得拒绝,但农村集体经济组织毕竟不是政府部门,如果其无偿接纳此类人员将对其他成员的利益造成侵害,故此类人员的加入或者由自己或者由负责安置的政府向该农村集体经济组织出资。由于户籍是在一定区域生产生活的共同体表征,其有章可循、有据可查,能够避免很多不必要的纷争,在当今户籍改革抹去农业户口和非农业户口的区别后也是如此,故对于上述人员在具备登记农村集体经济组织的户籍条件时,应当尽快办理相关手续。
 
  第二,排除农村集体经济组织成员资格的特殊规则。在我国各地农村地区,经济社会发展还很不平衡,为了避免一些人基于利益驱动将户籍迁往经济发展水平较好的农村集体经济组织,导致该农村集体经济组织的人口的无序增多,从而造成该农村集体经济组织成员的合法权益受到不当损害,故对于部分具有本农村集体经济组织户籍的人员,也应当排除其成员资格。具体包括:(1) “空挂户”,即将户籍迁入某农村集体经济组织,但迁入户籍的目的不是为了在此地长久的生产、生活,往往也不依赖该农村集体经济组织的土地作为生存保障资源,而是为了便利子女就学等其他原因。这种现象属于户籍挂靠,一般在户籍迁入之前均与该农村集体经济组织订立有不享有成员权利的协议。(2) 退休回乡人员。退休回乡人员没有丧失或放弃退休人员原本享有的各种社会福利待遇,他们不需要以该农村集体经济组织的土地作为其基本的生存保障资源,故其户籍的迁入也不是为了享有该农村集体经济组织的成员资格。
 
  农村集体经济组织之成员资格的丧失与取得是一体两面。与农村集体经济组织之成员资格的取得一样,成员资格是否丧失也应当将户籍和基本生存保障需求结合起来进行考虑。
 
  具体而言,农村集体经济组织中的下列人员丧失成员资格: (1) 成员死亡。农村集体经济组织成员权是一种民事权利,其享有以自然人生存为前提,如果自然人死亡,则该权利丧失。(2) 成员将户籍迁出农村集体经济组织。尽管当前户籍改革使户籍的社会意义发生了改变,但将户籍迁出反映出该成员没有在该农村集体经济组织所在地生产生活的意愿,因而使其丧失成员资格是合理的。不过,对于户籍迁出但未享受城市社会保障或尚未加入另一农村集体经济组织的成员,如果其申请重新取得原农村集体经济组织的成员资格的,原农村集体经济组织不得拒绝。该情形包括因结婚迁出户籍的人员。(3) 自愿放弃成员资格。迁出户籍和自愿放弃成员资格的人员,原本享有以原农村集体经济组织的土地及其他集体资产为基础的基本生存保障,即便他们不再具有原农村集体经济组织的成员资格,但为了解决其退出的后顾之忧,并使他们原来享有的成员权得到公平保护,应当由原农村集体经济组织对他们作出相应的补偿。
 
    四、结语
 
    农村集体经济组织成员权是一种新型的民事权利,其既是我国亿万农民参与分享农村集体资产所生利益的基本依据,也是经营管理农村集体资产的制度保障。对当前实践中已经运行的有关农村集体经济组织成员资格之认定标准的地方立法、人民法院文件和村规民约进行整理,总结其成功与不足,并以此为基础进行农村集体经济组织立法,将农村集体经济组织之成员资格的取得与丧失的标准统一化、法定化,才能使《民法总则》确立的农村集体经济组织法人真正地活跃于我国农村社会生活之中。
 

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