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裁判案例:行政复议法上的“利害关系”以“可能性”为标准

发布时间:2019-03-05 点击次数: 次 来源:互联网整理,仅供参考
  【裁判要旨】
 
  根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项之规定,申请行政复议的公民、法人或者其他组织应当与被申请的行政行为具有利害关系。在行政复议受理审查阶段,只要申请人提供的证据材料能够起到初步证明作用,即能够证明其与被申请的行政行为可能具有事实上或者法律上的利害关系即可,复议机关依法应当予以受理。这里所讲的“利害关系”应当以“可能性”为标准,并非要求申请人有充分的证据证明其申请复议的主张能够得到支持,这与进入实体审查阶段时的证据认定标准是有区别的。
 
  【裁判文书】
 
  中华人民共和国最高人民法院
 
  行 政 裁 定
 
  书
 
  (2017)最高法行申2802号
 
  再审申请人(一审原告、二审上诉人)冯伟洪。
 
  被申请人(一审被告、二审被上诉人)广东省国土资源厅。住所地:广东省广州市天河区体育东路***号。
 
  法定代表人陈光荣,厅长。
 
  委托代理人苏泽萍,该厅工作人员。
 
  委托代理人陈琪璋,广东恒生律师事务所律师。
 
  再审申请人冯伟洪因诉被申请人广东省国土资源厅土地行政复议一案,不服广东省高级人民法院于2016年7月13日作出的(2016)粤行终590号行政判决,向本院申请再审。本院于2017年4月18日立案受理,依法组成合议庭进行审查,并于2017年5月16日上午在本院第一巡回法庭第三法庭组织各方当事人进行询问,再审申请人冯伟洪,被申请人广东省国土资源厅的委托代理人苏泽萍、陈琪璋,到庭参加询问活动。案件现已审查终结。
 
  2007年9月30日,广州市番禺区土地开发中心受广州市土地开发中心委托,与广东省珠江甘蔗试验场签订《收回国有土地、拆迁补偿协议》[协议(2007)8号],就收回广东省珠江甘蔗试验场位于番禺区华龙镇广东省珠江甘蔗试验场内的地块所涉及的收地、拆迁补偿等问题达成一致。2008年3月24日,冯伟洪、崔棣华与广东省珠江甘蔗试验场签订《选择建房者领取搬迁分散安置费、预缴建房款协议(补充协议)》,双方就拆迁分散安置费、预付建房款等达成协议。2011年,广州市国土资源和房屋管理局核发穗国土建用(2011)103号《建设用地批准书》(以下简称103号《建设用地批准书》),用地单位为“广州市番禺区土地开发中心”,建设项目为“居住用地(拆迁安置房)”,土地坐落“番禺区化龙镇××、草堂村地段”。2015年1月18日,冯伟洪通过EMS方式向广东省国土资源厅提起行政复议申请,请求确认“103号《建设用地批准书》的审批、发证程序违法、用地单位名称错误”。广东省国土资源厅于同月22日作出粤国土资复补字(2015)4号《行政复议补正材料通知书》,通知冯伟洪限期补正以下材料:1、冯伟洪身份证复印件;2、《回收国有土地、拆迁补偿协议》;3、103号《建设用地批准书》复印件;4、冯伟洪与103号《建设用地批准书》具有利害关系的相关证明材料。冯伟洪于同月26日以EMS方式向广东省国土资源厅补充提交了以下材料:1、冯伟洪身份证复印件;2、《回收国有土地、拆迁补偿协议》[协议(2007)8号]复印件;3、103号《建设用地批准书》复印件;4、《广州供电局有限公司电费通知单》复印件;5、《选择建房者领取搬迁分散安置费、预缴建房款协议(补充协议)》复印件。2015年1月29日,广东省国土资源厅作出粤国土行复(2015)4号《广东省国土资源厅不予受理决定书》(以下简称4号不予受理决定),认为“申请人补正后的行政复议申请材料仍然无法证明其与被申请人(广州市国土资源和房屋管理局)作出的103号《建设用地批准书》这一具体行政行为存在利害关系,不能证明该具体行政行为侵犯其合法权益,不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议申请的受理条件”,根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定,决定对冯伟洪提出的行政复议申请不予受理。2015年2月16日,冯伟洪提起本案行政诉讼,请求撤销4号不予受理决定;判令广东省国土资源厅履行法定职责,对违反土地管理法律、法规的行为进行监督,确认103号《建设用地批准书》审批颁证程序违法。
 
  另查明,广东省高级人民法院作出本案二审判决后,广东省国土资源厅受理了冯伟洪的复议申请。在审查过程中,广东省国土资源厅发现陈金全、梁巨平、陈文英、彭伟、周鉴泉、冯伟洪等人已经就103号《建设用地批准书》向广东省人民政府申请行政复议,且103号《建设用地批准书》的批准机关为广州市人民政府,应当以广州市人民政府为被申请人向广东省人民政府提起行政复议。2016年9月14日,广东省国土资源厅作出粤国土行复(2016)112号行政复议决定(以下简称112号复议决定),驳回冯伟洪的行政复议申请。2016年10月9日,冯伟洪提起行政诉讼,请求撤销112号复议决定。2016年12月29日,广州铁路运输第一法院作出(2016)粤7101行初2497号行政判决,驳回冯伟洪的诉讼请求。
 
  广州市中级人民法院(2015)穗中法行初字第89号行政判决认为,根据冯伟洪向广东省国土资源厅提出请求确认“103号《建设用地批准书》的审批、发证程序违法、用地单位名称错误”的行政复议申请,但冯伟洪并非103号《建设用地批准书》的相对人,而且也不能证明其与103号《建设用地批准书》存在法律上的利害关系,或者证明103号《建设用地批准书》侵犯了其合法权益。冯伟洪提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条,《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第二十九条规定的复议案件受理范围。广东省国土资源厅根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定,决定对冯伟洪的行政复议申请不予受理并无不当。冯伟洪请求撤销4号不予受理决定的理由不成立,不予采纳。冯伟洪提出的要求判令广东省国土资源厅履行法定职责,对违反土地管理法律、法规的行为进行监督、确认103号《建设用地批准书》审批颁证程序违法的诉讼请求,不属于本案审查范围,不予处理。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第四项的规定,判决驳回冯伟洪的诉讼请求。
 
  广东省高级人民法院(2016)粤行终590号行政判决认为,103号《建设用地批准书》准许建设的项目为居住用地(拆迁安置房),该地块与冯伟洪、案外人崔棣华和广东省珠江甘蔗试验场签订相关安置协议所约定的安置房地块为同一地点。冯伟洪已依照广东省国土资源厅的要求提交了《选择建房者领取搬迁分散安置费、预缴建房款协议(补充协议)》复印件等有关补正材料,足以证明其与103号《建设用地批准书》批准建设项目之间存在一定的利害关系,广东省国土资源厅对其行政复议申请应当依法受理并依法对被申请复议的行政行为进行审查。但广东省国土资源厅仅以103号《建设用地批准书》上所载明的用地单位为广州市番禺区土地开发中心为由,认为该行政行为的相对人并非冯伟洪,并据此认定冯伟洪与被申请复议的行政行为之间无法律上的利害关系,从而作出4号不予受理决定,属于适用法律、法规不当,应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定,判决撤销一审行政判决;撤销4号不予受理决定;限广东省国土资源厅自收到判决之日起在法定期限内对冯伟洪的行政复议申请予以受理并依法作出答复;驳回冯伟洪的其他诉讼请求。
 
  冯伟洪申请再审称:1.依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条的规定,应判决103号《建设用地批准书》审批行为违法。产权是已有协议约定的,作出103号《建设用地批准书》处理不动产物权是错误的。103号《建设用地批准书》与冯伟洪存在直接的利害关系,造成了冯伟洪的合法权益受到侵害。2、审判程序不合法,影响案件公正裁判。该诉讼请求一审法院认定“不属于本案审查范围,不予处理”,二审法院未经开庭审理就直接驳回申请人该诉讼请求,违反《中华人民共和国行政诉讼法》第十条、第五十四条、第六十六条的规定,剥夺了冯伟洪的诉讼权利、暗箱操作、包庇违法行为,压制依法维权。请求撤销二审行政判决第四项“驳回冯伟洪的其它诉讼请求”并对该部分再审,确认103号《建设用地批准书》的审批行为违法、处理不动产物权错误。
 
  广东省国土资源厅答辩称:1.本案的诉讼标的应为4号不予受理决定,而非103号《建设用地批准书》;2.冯伟洪再审阶段提出确认103号《建设用地批准书》审批颁证程序等诉讼请求为实体审理,不属于本案审理范围;3.二审作出驳回冯伟洪的其他诉讼请求的判决正确;4.冯伟洪再审提出的新证据为与实体审理有关的证据,但与本案审理无关,且不足以推翻二审判决。综上,请求驳回冯伟洪的全部再审请求。
 
  本院经审查认为,根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项之规定,申请行政复议的公民、法人或者其他组织应当与被申请的行政行为具有利害关系。在行政复议受理审查阶段,只要申请人提供的证据材料能够起到初步证明作用,即能够证明其与被申请的行政行为可能具有事实上或者法律上的利害关系即可,复议机关依法应当予以受理。这里所讲的“利害关系”应当以“可能性”为标准,并非要求申请人有充分的证据证明其申请复议的主张能够得到支持,这与进入实体审查阶段时的证据认定标准是有区别的。本案中,冯伟洪按照广东省国土资源厅的要求,提供了《选择建房者领取搬迁分散安置费、预缴建房款协议(补充协议)》复印件等有关补正材料,已经提供了初步的证据证明其与103号《建设用地批准书》批准建设项目之间存在一定的利害关系,具有提起行政复议的主体资格。广东省国土资源厅以冯伟洪不具有利害关系为由作出4号不予受理决定,不符合法律规定。二审判决撤销一审判决及4号不予受理决定,责令广东省国土资源厅依法受理冯伟洪的行政复议申请,处理结果正确,应予维持。
 
  冯伟洪主张二审应当确认103号《建设用地批准书》审批行为违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第一款规定:“对属于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议,对复议决定不服的,再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。”本案中,冯伟洪不服103号《建设用地批准书》,选择通过行政复议途径解决,继而对行政机关作出的不予受理复议申请的决定不服提起行政诉讼。一、二审审查的标的是4号不予受理决定的合法性,而非103号《建设用地批准书》的合法性。冯伟洪要求确认103号《建设用地批准书》违法,不属于本案审查范围,二审针对该项诉讼请求作出驳回诉讼请求的判项,依法有据。冯伟洪的该项主张没有法律根据,本院不予支持。冯伟洪还主张其有新的证据足以推翻原判决。经审查,其提供的证据均是用以证明103号《建设用地批准书》违法。如前所述,103号《建设用地批准书》不属于本案审查范围,故冯伟洪所提供的证据亦不属于行政诉讼法规定的“新证据”,冯伟洪的该项主张亦不能成立。冯伟洪还主张二审未开庭审理,程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定,人民法院审理上诉案件,依法也可以不开庭审理。本案事实清楚,争议的问题属于法律问题,二审进行书面审理并不违反法律规定。
 
  根据本院查明的事实,在二审判决作出后,广东省国土资源厅受理了冯伟洪的复议申请。在审查过程中,广东省国土资源厅发现冯伟洪与他人已经对103号《建设用地批准书》另行向广东省人民政府提起了行政复议,且广东省人民政府已经受理。广东省国土资源厅在此情况下作出了驳回冯伟洪行政复议申请的行政复议决定。冯伟洪如需解决103号《建设用地批准书》合法性的问题,应当通过对广东省人民政府的行政复议决定寻求救济。但冯伟洪仍然坚持对本案提出再审申请,既对其要求解决的103号《建设用地批准书》的合法性争议无任何实际意义,又浪费了司法资源,增加了各方当事人的诉累。
 
  综上,冯伟洪提起本案再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第二、五项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定,裁定如下:
 
  驳回冯伟洪的再审申请。
 
  审 判 长 熊俊勇
 
  审 判 员 龚 斌
 
  审 判 员 张颖新
 
  二〇一七年五月三十一日
 
  法官助理 牛延佳
 
  书 记 员 黄雅媚
 

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